Premessa

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La presente raccolta normativa intende, in vista delle prossime elezioni regionali non ancora indette alla data di pubblicazione della raccolta stessa, ricostruire l'intero quadro normativo nazionale e regionale in materia elettorale con riguardo a tutti gli aspetti organizzativi e regolamentari anche alla luce dell'entrata in vigore e della prima applicazione della nuova legge regionale elettorale.
[Le elezioni regionali sono state indette per il giorno 25 maggio 2014 con Decreto del Presidente della Giunta regionale 14 gennaio 2014, n. 6.]

La raccolta ricostruisce nello specifico la legislazione statale essenziale di livello costituzionale e ordinario, la giurisprudenza costituzionale rilevante e la legislazione regionale da cui si evincono le disposizioni attualmente applicabili nella Regione Abruzzo in materia di sistema di elezione, di ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità, senza tralasciare la più significativa legislazione elettorale di contorno (in particolare, propaganda elettorale, rimborsi elettorali ed election day).

L'ambizione precipua del presente lavoro va oltre la mera fotografia dell'esistente giuridico ma consiste nell'elaborazione di un modello di consultazione della normativa elettorale esaustivo e utile per tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nelle prossime elezioni regionali.

Per tale ragione quindi, lo spazio riservato alla raccolta normativa costituirà di fatto un dossier aperto, cui verranno aggiunti nel tempo ulteriori elaborazioni e studi, nonchè tutti gli atti, non solo legislativi, approvati nel corso dell'intero procedimento per le elezioni regionali, al momento non ancora avviato in quanto si è in attesa dell'emanazione del decreto presidenziale di indizione ai sensi dell'art. 6 della L.R 9/2013.
[Le elezioni regionali sono state indette per il giorno 25 maggio 2014 con Decreto del Presidente della Giunta regionale 14 gennaio 2014, n. 6.]

Per le stesse finalità, lo scrivente Servizio curerà, infine, il costante aggiornamento della normativa interessata, derivante dall'evoluzione legislativa statale in materia elettorale (ad es. v. l'annunciata riforma in materia di rimborsi elettorali), nonché dalle eventuali modifiche da apportare alla L.R. n. 9 del 2013 qualora si ritenessero necessitate alla luce delle pubblicande motivazioni della sentenza della Corte costituzionale che si è pronunciata per l'illegittimità costituzionale del sistema elettorale delle Camere nella parte relativa all'applicazione del cd. premio di maggioranza.
[La Corte costituzionale si è pronunciata con sentenza n. 1 del 2014.]

Il nuovo art. 122 della Costituzione , come modificato dalla L. Cost. n. 1 del 1999, attribuisce alle Regioni la competenza a disciplinare il sistema di elezione - oltre che i casi di ineleggibilità e di incompatibilità - del Presidente, dei componenti della Giunta regionale e dei consiglieri regionali nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica.

L'evoluzione della normativa elettorale della Regione Abruzzo post-riforma è stata particolarmente travagliata. Infatti, dopo l'entrata in vigore della L. Cost. n. 1 del 1999 la Regione ha approvato tre leggi regionali in materia:

- la L.R. n. 1 del 2002, che ha recepito la L. n. 108 del 1968 apportandovi alcune modifiche;

- la L.R. n. 42 del 2004, poi abrogata dalla L.R. n. 9 del 2005, ad eccezione dell'art. 1, co. 1;

- la L.R. n. 9 del 2005, che ha stabilito che alle elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale si applicano le disposizioni della L. n. 108 del 1968 così come integrata dalla L.R. n. 1 del 2002 e dalla L. n. 43 del 1995, nonché l'art. 1, co. 1, della L.R. n. 42 del 2004.

In sostanza, nelle more dell'approvazione della nuova legge elettorale ha trovato pertanto applicazione la disciplina transitoria del sistema di elezione dettata dall'art. 5, co. 1, della L. Cost. n. 1 del 1999.
Tale disposizione prevede che fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali:
"1. ....l'elezione del Presidente della Giunta regionale è contestuale al rinnovo dei rispettivi Consigli regionali e si effettua con le modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali. Sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali. È proclamato eletto Presidente della Giunta regionale il candidato che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale. Il Presidente della Giunta regionale fa parte del Consiglio regionale. È eletto alla carica di consigliere il candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del candidato proclamato eletto Presidente. L'Ufficio centrale regionale riserva, a tal fine, l'ultimo dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali collegate con il capolista della lista regionale proclamato alla carica di consigliere, nell'ipotesi prevista al n. 3) del tredicesimo comma dell'art. 15 della L. n. 108 del 1968 introdotto dal co. 2 dell'art. 3 della L. n. 43 del 1995; o, altrimenti, il seggio attribuito con il resto o con la cifra elettorale minore, tra quelli delle stesse liste, in sede di collegio unico regionale per la ripartizione dei seggi circoscrizionali residui. Qualora tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati con quoziente intero in sede circoscrizionale, l'Ufficio centrale regionale procede all'attribuzione di un seggio aggiuntivo, del quale si deve tenere conto per la determinazione della conseguente quota percentuale di seggi spettanti alle liste di maggioranza in seno al Consiglio regionale".

Nel delineare il regime transitorio, l'art. 5, al co. 1, fa espresso rinvio, con i correttivi ivi indicati, alla legislazione statale vigente in materia di elezioni dei Consigli regionali.

Tale disciplina è quella dettata dalle leggi statali n. 43 del 1995 e n. 108 del 1968.

Sinteticamente si rammenta che la L. n. 43 del 1995 prevede che "i consigli delle regioni a statuto ordinario sono eletti a suffragio universale con voto diretto personale, eguale, libero e segreto" (art. 1, co. 1) con le seguenti modalità:

- quattro quinti dei consiglieri assegnati a ciascuna regione sono eletti sulla base di liste provinciali concorrenti, secondo le disposizioni contenute nella L. n. 108 del 1968 e successive modificazioni (art. 1, co. 2);

- un quinto dei consiglieri assegnati a ciascuna regione è eletto con sistema maggioritario, sulla base di liste regionali concorrenti, nei modi previsti dagli articoli seguenti..." (art. 1, co. 3).

Il legislatore statale, come è noto, in attuazione del predetto art. 122 Cost. , ha dettato, con la Legge 2 luglio 2004, n. 165, i principi fondamentali in materia di cause di ineleggibilità e di incompatibilità (artt. 2 e 3) nonché i principi fondamentali in materia di sistema di elezione (art. 4), stabilendo, all'art. 5, la durata degli organi elettivi regionali, fissando, così, una disciplina di principio che costituisce limite costituzionalmente interposto per il legislatore elettorale regionale. Tuttavia, va precisato, che, come chiarito recentemente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 151 del 2012, l'espressione "sistema di elezione" utilizzata nell'art. 122, primo comma, Cost. deve ritenersi comprensiva, nella sua ampiezza, di tutti gli aspetti del fenomeno elettorale. Essa si riferisce, quindi, non solo alla disciplina dei meccanismi che consentono di tradurre in seggi, all'interno di organi elettivi, le preferenze espresse con il voto dal corpo elettorale (sistema elettorale in senso stretto, riguardante il tipo di voto e di formula elettorale e il tipo e la dimensione dei collegi), ma anche alla disciplina del procedimento elettorale (sentenza n. 196 del 2003), nonché a quella che attiene, più in generale, allo svolgimento delle elezioni (sistema elettorale in senso ampio). Pertanto, a dispetto del carattere di esclusività che attribuisce a sé stessa la L. n. 165 del 2004, i principi fondamentali ex art. 122 Cost. possono essere rinvenuti anche in altre fonti statali purché incidano in senso lato sulla materia elettorale.

Con particolare riguardo al sistema di elezione, l'art. 4 della L. n. 165 del 2004 ha stabilito che "le regioni disciplinano con legge il sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale e dei consiglieri regionali nei limiti dei seguenti principi fondamentali: a) individuazione di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranze; b) contestualità dell'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale, se il Presidente è eletto a suffragio universale e diretto. Previsione, nel caso in cui la regione adotti l'ipotesi di elezione del Presidente della Giunta regionale secondo modalità diverse dal suffragio universale e diretto, di termini temporali tassativi, comunque non superiori a novanta giorni, per l'elezione del Presidente e per l'elezione o la nomina degli altri componenti della Giunta; c) divieto di mandato imperativo". Da ultimo, l'articolo 3, comma 1, L. 23 novembre 2012, n. 215 ha introdotto, nell'ottica di un'incentivazione della democrazia paritaria negli ordinamenti regionali, un ulteriore principio all'art. 4 della L. n. 165 del 2004 in base al quale i legislatori elettorali regionali devono muoversi nel rispetto della promozione della parità tra uomini e donne nell'accesso alle cariche elettive attraverso la predisposizione di misure che permettano di favorire l'accesso del genere sottorappresentato alle cariche elettive.

Tra i principi fondamentali in materia di cause di ineleggibilità, l'art. 2 della L. n. 165 del 2004 ha, inoltre, dettato il principio della "non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto". Infine, con riguardo alla durata, l'art. 5 della L. n. 165 del 2004 ha stabilito che gli organi elettivi delle regioni durano in carica per cinque anni, fatta salva, nei casi previsti, l'eventualità dello scioglimento anticipato del Consiglio regionale. Il quinquennio decorre per ciascun Consiglio dalla data della elezione".

Nel dettare i principi fondamentali, il legislatore statale ha, inoltre, fatto espressamente salve "le disposizioni legislative statali in materia di incandidabilità per coloro che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui confronti sono state applicate misure di prevenzione" (art. 2, co. 1, della L. n. 165 del 2004). La disciplina delle suddette cause di incandidabilità resta, pertanto, riservata al legislatore statale.
[Da ultimo, la disciplina delle incandidabilità cd. "assolute"conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi è stata interamente rivista dagli articoli 7, 8 e 9 del D.Lgs. n. 235 del 2012 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190) che hanno di fatto sostituito la normativa precedentemente contenuta nell'art. 15 L. 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale).]

Successivamente alla entrata in vigore della L. n. 165 del 2004, la Regione Abruzzo ha approvato la L.R. n. 51 del 2004. Tale legge, recante "Disposizioni in materia di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza dalla carica di consigliere regionale", ha dettato la disciplina organica delle suddette cause. La L.R. n. 51 del 2004 contiene altresì le norme sul diritto di elettorato attivo e passivo.

Nel gennaio del 2007, come è noto, è entrato in vigore il nuovo Statuto della Regione Abruzzo che ha optato per la forma di governo neoparlamentare caratterizzata dalla elezione a suffragio universale e diretto del Presidente della Regione, confermando nella sostanza il modello transitorio dettato dalla L. Cost. n. 1 del 1999. Tale aspetto non è secondario, in quanto è ormai pacificamente riconosciuto che la disciplina del sistema di elezione si intreccia con le norme in materia di forma di governo dettate dallo Statuto regionale al quale, come indicato da costante giurisprudenza costituzionale, spetta in particolare determinare il numero dei componenti il Consiglio.

Al riguardo, l'articolo 14 dello Statuto regionale (Composizione del Consiglio), è stato recentemente modificato dall'articolo 1 della legge statutaria regionale 2 aprile 2013, n. 1, che, dando attuazione all'art. 14, comma 1, lett. a), del D.L. n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla Legge n. 148 del 2011, ha provveduto a rideterminare il numero dei componenti il Consiglio, fissandolo in 29 membri a cui vanno aggiunti, quali consiglieri di diritto, il Presidente della Giunta regionale e il candidato alla carica di Presidente della Giunta che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore.
[Il testo originario dell'articolo 14 era così formulato: "1. Il Consiglio è composto di quaranta membri. Inoltre, sono eletti alla carica di consigliere regionale il Presidente della Giunta regionale e il candidato alla carica di Presidente della Giunta la cui lista o coalizione di liste ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello della lista o della coalizione di liste che hanno ottenuto la maggioranza dei voti validi.".]
Il comma 1 dell'art. 14 dello Statuto prevede che "il Consiglio è composto di ventinove membri. Inoltre, sono eletti alla carica di consigliere regionale il Presidente della Giunta regionale e il candidato alla carica di Presidente della Giunta il cui gruppo di liste o coalizione di liste ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del gruppo o della coalizione di liste che ha ottenuto la maggioranza dei voti validi". Il comma 2 dell'art. 14 dello Statuto, ribadisce, inoltre, in armonia con l'art. 122 della Costituzione, che spetta alla legge regionale il compito di stabilire il sistema di elezione e la disciplina dei casi di ineleggibilità ed incompatibilità "nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica".

Da ultimo, come è noto, la recente legge regionale 2 aprile 2013, n. 9 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta regionale) ha ridefinito il sistema per l'elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Giunta della Regione Abruzzo nel rispetto dei principi fissati dal legislatore statale con la legge n. 165 del 2004, con l'obiettivo di portare a compimento il lungo percorso di approvazione di una propria disciplina elettorale organica, fino ad oggi assente, che tracci le caratteristiche di un modello svincolato dagli schemi delineati dalla normativa statale applicata in via generale alle regioni ordinarie.

Gli aspetti che maggiormente caratterizzano il nuovo sistema elettorale introdotto dalla predetta L.R. n. 9 del 2013 sono i seguenti:

- sistema elettorale proporzionale, su base circoscrizionale, corretto con l'applicazione di un premio di maggioranza; a tal fine il territorio della regione è ripartito in quattro circoscrizioni elettorali che corrispondono sostanzialmente ai territori delle attuali province. La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, che viene stabilita con Decreto del Presidente della Giunta regionale da emanarsi contemporaneamente alla convocazione dei comizi, è effettuata dividendo il numero degli abitanti della Regione per il numero dei seggi della quota circoscrizionale, pari a 29, e assegnando i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione;

- elezione contestuale a suffragio universale e diretto del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale, con contemporanea assegnazione di un seggio al candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore, in conformità con quanto previsto dal citato art. 14 dello Statuto;

- soppressione del "listino" ed assegnazione del premio di maggioranza, secondo una procedura che, fermi restando i due seggi attribuiti di diritto al Presidente eletto e al candidato Presidente che ha ottenuto il numero di voti validi immediatamente inferiore, garantisce alle liste collegate al candidato proclamato eletto alla carica di Presidente della Giunta regionale almeno il 60 per cento dei seggi del Consiglio contestualmente assicurando alle minoranze una percentuale di seggi non inferiore al 35 per cento;

- previsione di una soglia di sbarramento per l'assegnazione dei seggi alle liste. Nello specifico, l'art. 16 dispone, che non sono ammesse all'assegnazione dei seggi le liste provinciali il cui gruppo abbia ottenuto, nell'intera regione, meno del quattro per cento dei voti validi o del due per cento se collegato a una coalizione che ha superato il quattro per cento.

- possibilità di esprimere una preferenza per uno dei canditati nelle liste circoscrizionali; al riguardo l'art. 7 dispone che ogni elettore può:
   - esprimere un voto a favore di un candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale;
   - esprimere un voto a favore di una lista nella circoscrizione in cui vota;
   - attribuire una preferenza con le modalità indicate all'art. 9 che, in particolare, non consente il voto disgiunto: il voto espresso per un candidato Presidente e per una lista diversa da quelle a lui collegata è nullo;

- previsione che in ogni lista provinciale nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore al 60% (sessanta per cento) dei candidati (in caso di quoziente frazionario si procede all'arrotondamento all'unità più vicina), in linea con l'art. 6 dello Statuto che garantisce la parità di accesso alle cariche elettive;

- previsione che le liste provinciali dei candidati, ai sensi dell'art. 2, sia accompagnata, a pena di nullità, dalla dichiarazione di collegamento ad un candidato Presidente della Giunta regionale. Le liste provinciali sono ammesse se presenti con il medesimo contrassegno in almeno tre circoscrizioni provinciali e se sussistono le ulteriori condizioni di legge (art. 2, co. 2);

- previsione che la candidatura alla carica di Presidente della Giunta regionale, a norma dell'art. 3, sia accompagnata, a pena di esclusione, dalla dichiarazione di collegamento con le singole liste provinciali che fanno parte di un gruppo di liste o di una coalizione di liste (art. 3, co.5). Inoltre, ai sensi del co. 3 dell'art. 3, non può essere candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale chi ha già ricoperto tale carica per due mandati consecutivi. Tale norma dà attuazione al succitato principio fissato dall'art. 2 della L. n. 165 del 2004;

- previsione di un sistema semplificato rispetto a quello originario delle operazioni per l'assegnazione dei seggi alle liste circoscrizionali, per l'applicazione del premio di maggioranza e per la proclamazione degli eletti, gestite a norma dell'art. 17, a livello circoscrizionale, dagli Uffici centrali circoscrizionali e, a livello regionale, dall'Ufficio centrale regionale.